陆铭:大城市要解决问题,而不是解决集聚

 2022-09-10    15  

当前,工作和就业机会不再是城市吸引力的唯一解,中心城市的人口聚集出现了分化。中国城市正在发生从“以事业留人”到“以生活留人”的转向。哪种类型的中心城市将成为未来赢家?

陆铭是上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、南方周末城市(区域)研究中心专家委员会委员。2020年8月24日,习近平总书记主持召开经济社会领域专家座谈会,陆铭是九位现场发言专家之一。作为上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授,他长期思考中国城镇化问题。在新近出版的《向心城市》一书中,提出城市和谐、宜居与活力兼得的解决方案。近日,他接受了南方周末专访。

陆铭:大城市要解决问题,而不是解决集聚

陆铭认为,随着中国人均GDP达到1万美元以及消费群体的代际变化,服务消费的增长将变得十分强劲。由于服务具有本地化和规模化的特点,“哪里的生活质量高就会吸引更多的人住下来”。

如他在新出版的《向心城市》所言,大城市要解决人口集聚带来的问题,而不是解决集聚。关于城市活力、宜居、和谐的关系问题,他认为,不应简单以控制人口数量来增强城市宜居性,他建议应该客观面对人口向大城市聚集的趋势,通过消除户籍身份造成的待遇差别来实现城市生活的和谐与包容。

上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭。(受访者供图/图)

“以生活留人”

南方周末:你在《向心城市》一书中提出,以前的城市强调“以事业留人”,而未来更重要的将是“以生活留人”,这是否可以理解为中国城市发展出现的新变化?

陆铭:我所说的“以生活留人”,是因为中国经济已经发展到了一个新的阶段,我们正好处在人均GDP1万美元左右的水平。在发达国家的经验里,当跨过这个阶段以后,收入水平持续提高会带来消费在GDP中所占比重持续上升,而且更重要的是服务消费增长会非常强劲。

当人们对服务消费和生活质量的需求提升的时候,哪里的生活质量高就会吸引更多的人住下来,并且在当地生活和工作。

人们对生活质量和服务消费的需求是社会总体趋势,但是的确会有代际差异。相较而言,年轻人的迁移性会更强,在就业地和居住地的选择上还有很大的可能性。对服务消费的综合需求更加强劲和多元化。年轻人从20岁、30岁再进入到40岁,会逐渐成为消费主力人群,而这个趋势将会驱动中国未来20年的变化。所以我们现在讲到的向心城市的趋势,就是由代际的变化,加上整个中国经济发展所带来的变化导致的。

由于服务消费具有本地化特征,同时又有强大的规模经济效应,也就是说,在人口聚集的地方有更多的服务供给,并且有更好的服务质量和多样性。

因此,城市比乡村具有更强大的服务发展的力量,大城市比小城市拥有更多的服务发展的动能,城市的中心城区也因为人口密度和区位,更加有利于服务业的生产和多样性的服务业消费。

刚才讲的这几个力量驱动了向心城市的趋势,一些大城市会产生人口集聚,与此同时,大城市联合周边的中小城市形成都市圈,在五十公里甚至七八十公里的范围内,形成一体化的发展格局。

如何实现活力、宜居与和谐兼得?

南方周末:没有人不愿意拥有高质量的生活。但如你所指出的,经济上的活力、生活上的宜居、人与自然的和谐,是难以兼得的“三元悖论”。我们也时常看到,工作机会多的城市往往不宜居,存在环境治理问题;而宜居的城市,却往往没有工作机会。活力、宜居与和谐兼得,难在哪里?

陆铭:活力通常指经济发展创新和就业机会供给,这个是比较有共识的。讲到宜居,传统观念认为是绿化、没有交通拥堵、住大房子。在这个意义上,宜居就一定与经济活力相矛盾。但就像我在书里所讲的,经济活力、就业机会和消费的综合品质,本身就是宜居的一部分。那么,在一个城市拥有收入、就业增长的机会和创新能力的时候,宜居体现在消费的多样性和品质以及公共服务的质量方面,就和前面讲到的活力不矛盾了。

另外,随着人口以及服务消费、就业机会在中心城区的集聚,我们需要综合考虑如何在基础设施的数量和空间布局等方面来提高城市出行的便捷性,使得充满活力的城市不会出现特别严重的交通拥堵问题。但客观上来讲,在城市活力不断增长的过程中,如果一个城市想让每个人住的房子很大,大城市的通勤时间跟小城市一样,这样的想法就是不切实际的。

从公共政策角度来讲,只能够把大城市的交通治理得更好,让生活和工作的便捷程度提高,通过政府的住房供应来增加住房数量,再提高居住品质。但是即便这样,也不能指望大城市的房价、通勤时间跟小城市一样。如果现实生活中出现了这样的组合,就是大城市既有收入、就业机会。消费品质,又有更大更便宜的房子和很短的通勤时间,那么这个时候人口就会进一步地向大城市集中,使得刚刚讲的状况被打破。这就是我们讲到的城市之间均衡状态的含义。

那么接下来我们再来看和谐。我在书里讲的和谐主要不是指人与自然的和谐,经过环境治理,城市里人与自然的和谐并不是像想象中难以实现。我所讲的,主要是指在制度上出现一些对于人群的身份划分,以及按照人的身份来进行差别化待遇的问题。身份差异就会转化为人和人之间实际生活质量的差异,这个时候就会出现所谓社会不和谐的状态,因为这带有很多不公正的因素。国家已提出,未来中国改革的目标就是公共服务按照常住人口数量进行配置,实际就是要消除由户籍身份造成的人和人在不同方面待遇的差别。

所以,传统所认为的活力、宜居与和谐三者间的矛盾,放在现代城市生活里并不一定那么强。当我们认为要用控制人口数量的方式来增强城市的宜居性时,才会出现三元悖论。如果一个城市既要活力,又要宜居,又要和谐,这三个方面做得都很好的城市就会吸引人口的持续流入;活力、宜居与和谐同时实现了,但是人口就控制不住。

如果我们尝试用控制人口的方式作为政策目标的话,那么就必须要在刚刚讲到的三个目标里面至少丢弃一个。如果一个城市没有持续的创新能力,没有就业增长的机会,移民就不会来;如果经济很有活力,但是城市变得不宜居,那么大家也不来了。但是我前面讲到的活力和宜居这两个目标,对于城市发展来讲是不会停止的。

在城市既要有经济增长,又要提高宜居程度时,我们在现实生活当中观察到的现象就是对待外来人口群体,曾经有段时间就不断筑起落户壁垒和公共服务待遇差别化的壁垒。这样一来,刚才讲的三个目标之间就出现矛盾了。所以在现代城市发展中,要让城市走向现代化大城市的话,就不能简单以控制人口的方式来作为政策目标,而应该客观地面对人口向大城市集聚的趋势。

要通过大城市与周边中小城市结合成都市圈来从供给侧增加土地供应,在交通基础设施等方面增强出行的便捷性。同时,通过环境综合治理来提高城市的环境和生态质量,逐渐推进外来人口的市民化,以消解身份对人和人之间差别待遇的影响,最后达到活力、宜居和和谐三个目标的共赢。

传统发展模式不利于提高消费活力

南方周末:国内不少城市是依靠园区经济起步,但纯粹的生产功能似乎在被城市抛弃,不少城市将创新和消费视为未来的发展方向。创新和消费,将给城市具体带来什么?

陆铭:我还是要强调中国经济发展的阶段不一样了。中国城市正在从原来的工业化阶段向后工业化阶段发展。

工业化阶段,地方政府通过园区建设来集聚工业带动经济发展。搞园区开发、土地财政和土地融资,的确是这一阶段各个城市热衷的发展模式。但是这里面就出现了两类问题:

一是在人口增长不够强劲甚至有所收缩的阶段,一些城市出现了过大规模的园区建设,背离了当地各方面条件所能够形成的产业规模需求,出现城市开发过度、园区闲置、基础设施闲置的后果。我在书中也把它形象地概括为“远大的新城”,也就是又远又大的新城建设,结果导致的是经济没有实现高质量发展,反而留下了很多过度投资、过度开发导致的后遗症。

第二种情况就比较突出地体现在大城市。城市已进入后工业化阶段,城市发展就不能再简单依靠土地扩张和人口增长,而是应该逐渐走向创新驱动和技术进步。当然从更宽泛的角度来讲,这个创新还不仅仅指技术的创新,还包括制度方面的创新。

另外就是消费,中国的传统是比较注重生产的,对消费不太重视,这既跟当年中国发展阶段比较低,人们对于消费特别是服务消费的需求没有那么强劲有关,还有一个非常重要的原因,就是服务业和消费并不产生很多税收,相反制造业生产却是地方政府税收来源的主体。

经济发展到了今天,人民所爆发出来的需求是客观存在的,人挣钱是要去花的。但在吃、穿、用甚至住的消费增长到一定程度上,速度就会慢下来,因为人的这些需求是有极限的,并不会无穷尽地增长。同时,这些需求也越来越多地和服务业挂钩,吃的需求转化成了餐饮服务,穿的需求转化成了设计,用的需求转化成了研发,居住需求转化成物业和居住的生态环境等方面的综合需求,以及商业和服务业的配套。更不要说随着收入水平提高,产生出文化消费、旅游消费和体育消费等新的服务需求。

这些新趋势都会带来城市经济结构和就业结构的变化,会产生新的经济增长点,而且会带来城市空间结构的变化。后工业化阶段,不管是生产的就业岗位,还是服务消费的场景,都会越来越多地集中在中心城区。如果一个城市盲目控制中心城区的容积率和密度,然后用传统工业化思维,把居住点大量向郊区布局,城市就会出现职住分离、居住和消费分离的问题,集中体现就是早高峰的城市交通拥堵问题。

这是能看得见的。另外一种看不见的城市发展的损失,就是职住分离、居住和消费分离使得人口不去消费,在一些低密度的社区,服务集聚发展不起来,经济增长后劲不足,居民生活质量的提高也会出现瓶颈。

南方周末:数字化技术的广泛普及,是国内城市近十年发生的最显著变化之一。数字化能缩小区域、城乡差距,缩小不同地理空间的“数字鸿沟”?微观层面,如何看待数字技术普及应用对弱势群体的影响,比如一些在乡村的女性、残障人士,他们应当如何更好地适应技术,尤其是转换成为就业或者获得收入的手段与方式?

陆铭:城市数字化的转型是一把双刃剑。一方面促进经济和社会发展,改善人民生活质量,可以惠及偏远地区以及弱势人群。比如数字化手段可以将乡村地区的农产品卖到全国各地,以及借助短视频、直播宣传旅游,另外还可以丰富农村地区女性的休闲生活,让她们接触到更多外部信息,通过线上方式形成虚拟社群融入社会等。所以在可达性上,网络技术和数字经济的发展,的确有弥合不同地区之间物理空间差异的功能,对今天中国经济和社会产生了深远影响。笼统来讲,就是它提高了人和人之间、地区和地区之间、乡村和城市之间的连接度。

但客观上来讲,网络技术和数字经济的发展又有扩大地区和地区之间差异的作用,这是人们在思考相关问题时容易忽略的。数字经济的发展和一个地区的人口集聚度和人口密度有关系。

第一,数字经济是需要创新和科技投入的经济形态。很多数字科技公司,包括平台大公司,往往是集中在人口数量多的大城市。

第二,数字经济应用场景需要线下的人口集聚和人口密度。比如说共享单车、网约车、外卖。人口比较少或者说人口密度比较低的地方,要么服务少,要么价格高,其中的道理就是因为缺乏规模经济。数字技术在解决人口多和人口密度高所带来的问题的同时,又利用人口密度高、人口多、人流大来放大城市生活好的那一面。

那么这波数字技术所带来的红利,就会更加集中在大城市,或者人口密度高的城区,在这个意义上来讲,它会放大不同地区生活质量的差异。

技术在让城市生活变得更美好,但是在另外一些维度上,数字技术对弱势群体特别是残障人士和老人不够友好。对于技术造成的数字鸿沟问题,一定要有意识,那就是它可能会对某些人群产生不利影响,但大家需要共同努力把好处做大,把坏处减少,而不是简单地放缓技术进步的速度去解决这些问题,社会制度建设和人文关怀才是现代社会不能放弃的努力。

南方周末研究员 邓丽萍

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